02 Giugno 2020
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Quali restrizioni sono legittime durante l'emergenza coronavirus?

08-03-2020 19:04 - Diritto
Le note vicende del coronavirus e le ulteriori misure urgenti di natura legislativa impongono, al giurista, alcune riflessioni relative al rispetto dei diritti democratici dei cittadini anche in presenza di una situazione emergenziale. Prima di affrontare giuridicamente la questione occorre anche osservare che in Cina, dove vige un sistema istituzionale sostanzialmente autoritario ( se non addirittura dittatoriale), senza garanzie democratiche individuali e con la pena di morte, l’imposizione di un sostanziale coprifuoco e chiusura di una popolosa provincia di 60 milioni di abitanti, dopo circa 60 giorni ha portato importanti risultati sanitari, con l’azzeramento dei contagi e la possibile vicina soluzione dell’emergenza.
In quel paese le restrizioni avevano delle sanzioni dirette come in qualsiasi regime autoritario, per altro in Cina anche la stampa è soggetta a censura così come i social network hanno delle limitazioni imposte dal governo centrale. Il mancato rispetto dei diritti democratici in un paese che già contempla pochi diritti individuali disponibili ha tuttavia portato importanti risultati sanitari per l’intera nazione e , forse, anche per i diretti interessati dalle restrizioni che , se sono riusciti a sopravvivere, ora si avviano verso la fine dell’emergenza.
In Italia iniziano ad arrivare i primi provvedimenti restrittivi importanti che non interessano più soltanto pochi comuni o pochi distretti, ma un’intera macroregione di oltre 10 milioni di abitanti, la Lombardia e le provincie limitrofe. Sospesi gli spostamenti individuali liberi, sospese le attività civili, imposizione di restrizioni significative. E’ legittimo alla luce della nostra carta costituzionale un provvedimento del genere?
L’emergenza nella Costituzione italiana è considerata solo marginalmente agli artt. 11, 77, 78, 87, 120 e 126.
Il potere che deriva nelle situazioni d’emergenza spetta, in linea di principio, al Parlamento seppure in maniera temperata dalla partecipazione di altri poteri o di altri organi come nel caso del Presidente della Repubblica nell’ipotesi di sospensione dell’organizzazione costituzionale.

Il ricorso all’uso di poteri straordinari è stato limitato volutamente dal Legislatore Costituente a pochi casi, onde evitare che in situazioni d’emergenza sia legittimato il ricorso a poteri eccezionali in funzione antidemocratica.

Nella nostra Carta Costituzionale è possibile riscontrare due gruppi di norme che prevedono l’adozione di poteri straordinari per le ipotesi di emergenza:
- il primo che contempla e limita il ricorso ai poteri straordinari;
- il secondo che obbliga o, comunque, vincola lo Stato a tutelare i diritti delle persone anche durante l’attività di prevenzione dei rischi e la gestione dei periodi di emergenza.
Gli istituti straordinari previsti dalla Costituzione sono i seguenti: lo stato di guerra, la decretazione d’urgenza, il potere sostitutivo del governo nei confronti delle regioni e degli enti locali in caso di pericolo e lo scioglimento del Consiglio regionale.
Mettiamo da parte lo stato di guerra, che non è applicabile all’odierna situazione , residuano le altre norme costituzionali.


La decretazione d’urgenza è il secondo potere straordinario previsto dalla nostra Carta Costituzionale. Decretazione d’urgenza che è stata usata proprio in queste ore in almeno due decreti del governo.
La decretazione d’urgenza ha portata generale ed è utilizzabile laddove le emergenze non possano essere gestite con il ricorso alle discipline speciali previste dagli artt. 78 e 126 C.
L’art. 77 C. conferisce al Governo una competenza straordinaria all’esercizio provvisorio della funzione legislativa in casi di necessità ed urgenza.
Presupposti per il legittimo ricorso al potere di decretazione sono “i casi straordinari” e “la necessità e l’urgenza”.
Per caso straordinario si può intendere ogni fatto naturale o sociale che può comportare un pericolo per la vita, l’incolumità o i beni delle persone; mentre la necessità e l’urgenza derivano da un giudizio espresso dal Governo sull’impossibilità di fronteggiare tali situazioni con il normale assetto di poteri e di competenze. In questa fattispecie rientra sicuramente una epidemia o pandemia come quella in corso.

Un altro requisito molto importante che scaturisce dal citato articolo è la temporaneità.
Lo stato di eccezione, che è alla base della decretazione, d’urgenza cessa automaticamente decorsi sessanta giorni dalla sua instaurazione laddove non intervenga la conversione in legge che riporta lo strumento straordinario tra quelli ordinari e ripristina il normale assetto dei poteri e delle competenze.


I restanti istituti costituzionali per le emergenze sono: il potere sostitutivo del governo nei confronti delle regioni e degli enti locali in caso di pericolo; lo scioglimento del Consiglio regionale.
Essi attengono ai rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali e sono stati oggetto delle recenti modifiche costituzionali (Titolo V) intervenute nel 1999 e 2001.

Il potere sostitutivo, è disciplinato all’art. 120 C. e rientra nelle facoltà attribuite all’Esecutivo, che in questo modo può sostituirsi agli organi della Regione, delle Città Metropolitane, delle Province e del Comune nel caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica.
La norma in menzione offre la copertura costituzionale alle leggi ordinarie, tra cui quella sulla Protezione Civile (225/1992), che già prevedono “deroghe” all’assetto normativo riguardante il normale riparto delle attribuzioni e delle competenze tra Stato e Autonomie locali.

Lo scioglimento e la rimozione del Consiglio regionale (art. 126 C.) rientrano tra gli istituti d’emergenza disciplinati espressamente dalla Costituzione .
I presupposti, tassativamente previsti, sono: il compimento da parte del Consiglio o del Presidente di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge, oppure il verificarsi di una situazione di rischio per la sicurezza nazionale.

I primi ricorrono nel caso in cui gli organi anzidetti mirino ad infrangere l’Unità della Nazione o pongano in pericolo i principi cardine del nostro Ordinamento (democraticità, uguaglianza, autonomismo); i secondi, invece, si hanno in presenza di condotte reiterate e chiaramente eversive dell’ordine democratico.
Ragioni di sicurezza nazionale ricorrono, infine, in caso di situazioni attinenti alla sicurezza interna ed internazionale.

Alla misura d’emergenza in esame viene riconosciuta la natura di atto politico, non sindacabile in sede di giurisdizione amministrativa bensì in sede di conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte Costituzionale in virtù dell’espresso disposto dell’art. 134 C.


Questo il quadro normativo e gli strumenti in mano alle istituzioni per “governare” la crisi in corso.
Il quesito però dal quale siamo partiti presuppone individuare i diritti “minimi” che non possono essere soppressi , neppure con la decretazione urgente emergenziale.
La nostra costituzione, probabilmente mai immaginando una cosa simile a quella verificatasi in questi giorni, regola la questione della guerra, ma nulla dice in relazione alle crisi di tipo sanitario.
Non esiste, in altre parole in costituzione, un elenco tassativo delle libertà minime non sopprimibili in periodo di emergenza, perché non esiste specificamente , in costituzione, una previsione di periodo emergenziale di tipo sanitario come quella in essere. Come individuare allora un minino di diritti irrinunciabili?
Esiste, anzitutto, un nucleo minimo di diritti fondamentali sul quale nessun negoziato è possibile, trattandosi di diritti che attengono al cuore dello Stato di diritto, e che per tale motivo si sottraggono al bilanciamento con qualsiasi controinteresse. L’indicazione , seppure di principio e generica , è contenuta nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), disciplina direttamente applicabile nel nostro ordinamento con valore di norma primaria, di rango costituzionale.
Occorre spiegare che esistono diverse teorie relative alla rango da attribuire alla Ceduche possiamo cosi riassumere.
Tra le varie tesi sostenute allo scopo di individuare una «copertura» costituzionale alla Cedu, alcune fanno riferimento all’art. 2 Cost., nella parte in cui riconosce e garantisce «i diritti inviolabili dell’uomo», il quale fornirebbe una copertura costituzionale ai trattati sui diritti umani, dal momento che i diritti ivi previsti dovrebbero farsi rientrare nella nozione di «diritti inviolabili» di cui all’art. 2 Cost.2 .
Secondo una diversa posizione, invece, la «copertura» costituzionale delle disposizioni della Cedu dovrebbe discendere dall’art. 10, comma 1, Cost., in base al quale l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. A giudizio di alcuni, infatti, tale disposizione dovrebbe servire da «convertitore automatico» non soltanto delle regole internazionali consuetudinarie, ma anche per quelle di origine pattizia.
Il riferimento alla medesima disposizione costituzionale è poi alla base anche di altra, più articolata, tesi secondo cui il trattato che ha introdotto la Cedu, dietro l’apparente natura pattizia, ha in realtà natura consuetudinaria, riferendosi ad un patrimonio di valori del tutto acquisito, inerente la protezione della dignità umana. Altri ancora si richiamano invece all’art. 11 Cost., nella parte in cui consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, a limitazioni della propria sovranità, purché necessarie alla creazione di un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni, il quale sarebbe perseguito appunto attraverso la Convenzione internazionale sui diritti umani. Il ragionamento, come può notarsi, è analogo a quello svolto al fine di fornire un «ombrello protettivo» di livello costituzionale all’ordinamento comunitario.
In ogni caso la dottrina ed anche la giurisprudenza, pure costituzionale, sono concordi nell’accordare alle disposizioni Cedu rango primario di rilievo costituzione.
Premesso dunque che tali norme sono direttamente applicabili nel nostro ordinamento passiamo ad indicare quali sono i diritti minimi garantiti anche in una situazione di emergenza.
Le indicazioni essenziali sono contenute nell’art. 15 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che esclude qualsiasi deroga, persino in tempo di guerra, al diritto alla vita (art. 2, fatte salve ovviamente le eccezioni tassativamente previste dal secondo comma), al diritto a non essere sottoposti a tortura o a trattamenti inumani e degradanti (art. 3), a non essere ridotti in schiavitù (art. 4) e al principio di legalità della pena, nel suo nucleo minimo di prevedibilità ed irretroattività della sanzione penale.
Tra questi diritti minimi senza dubbio devono individuarsi la libertà di pensiero e di opinione, non sospendibile, con il corollario della libertà di stampa. Mentre le libertà di movimento all’interno del territorio nazionale possono trovare un divieto, di fronte ad una situazione emergenziale, solo per periodi limitati e che comportino esigenze di tutela degli stessi soggetti sottoposti a limitazioni. Proprio perché imposte con lo strumento della decretazione d’urgenza , stumento necessariamente transitorio per essere valido. Eventuali sanzioni penali connesse all’imposizioni di divieti nei confronti di coloro che non rispettino tali limiti, anche in relazione alla precarietà della decretazione d’urgenza, scontano eccezioni di costituzionalità proprio relativamente al rispetto delle libertà minime.
Insomma l’Italia non è la Cina e non aspira ad esserlo. Qui non è possibile sparare addosso a chi scappa dalla zona rossa e neppure, ad oggi , arrestarlo per questo solo fatto. L’eventuale sanzione penale va verificata passo per passo in relazione all’effetività della potestà legislativa d’urgenza. Al limite per fermare una persona che scappa da un posto di blocco possono essere usate altre norme penali come la resistenza a pubblico ufficiale o altro ancora, ma si tratta di soluzioni precarie.

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