La nuova Legislazione sull'interdittiva antimafia. La cd. collaborazione preventiva.
06-12-2025 14:41 - Diritto
di Salvatore Piccolo*
La legislazione in materia di interdittiva antimafia (disciplinata dal Codice Antimafia, D.Lgs. 159/2011) ha subito una significativa evoluzione, focalizzata sul bilanciamento tra l'esigenza di prevenzione statale e la proporzionalità della misura rispetto alla sostenibilità economica dell'impresa. In altre parole il legislatore si è accorto di un mutamento della criminalità organizzata, che negli ultimi anni ha sempre di più usato i colletti bianchi rispetto ai killer, e ha ritenuto di allargare le maglie del sistema di prevenzione amministrativa, basato sull'interdittiva, dando la possibilità alle imprese “in odore” di mafia di fare pulizia al loro interno attraverso un particolare percorso di seguito evidenziato. La ratio consiste anche nell'aver compreso che l'economia delle zone colpite dai fenomeni mafiose, ormai allargata a tutto il territorio nazionale, rischiava di subire un grave contraccolpo dal proliferare dei provvedimenti interdittivi con il rischio che dall'economia in chiaro le aziende interdette si spostassero nella zona oscura del mercato in nero con conseguente ancora più negative.
Le novità principali mirano a superare l'automatismo sanzionatorio, privilegiando la gradualità e il contraddittorio.
Il cuore della riforma è l'introduzione dell'art. 94-bis nel Codice Antimafia, che conferisce al Prefetto il potere di sospendere temporaneamente gli effetti dell'interdittiva.
Questa norma risponde alle sollecitazioni della Corte Costituzionale (in particolare le sentenze del 2020 e 2021) che auspicavano maggiore proporzionalità e l'esigenza di bilanciare la lotta alla mafia con la tutela di altri diritti fondamentali, in primis il diritto al lavoro (art. 4 Cost.) dei soggetti dipendenti di aziende a rischio interdittiva.
La finalità è proprio di mitigare l'impatto distruttivo e irreversibile dell'interdittiva sulle imprese e, di riflesso, sull'occupazione e sulla sostenibilità economica del nucleo familiare dell'imprenditore.
Il cuore della riforma è l'introduzione dell'art. 94-bis nel Codice Antimafia, che conferisce al Prefetto il potere di sospendere temporaneamente gli effetti dell'interdittiva.
Questa norma risponde alle sollecitazioni della Corte Costituzionale (in particolare le sentenze del 2020 e 2021) che auspicavano maggiore proporzionalità e l'esigenza di bilanciare la lotta alla mafia con la tutela di altri diritti fondamentali, in primis il diritto al lavoro (art. 4 Cost.) dei soggetti dipendenti di aziende a rischio interdittiva.
La finalità è proprio di mitigare l'impatto distruttivo e irreversibile dell'interdittiva sulle imprese e, di riflesso, sull'occupazione e sulla sostenibilità economica del nucleo familiare dell'imprenditore.
Naturalmente anche questo procedimento ha delle condizioni.
L'impresa deve dimostrare di non avere più contatti attuali e significativi con la criminalità organizzata.
L'esecuzione immediata dell'interdittiva, sospesa, deve porsi come rischio concreto di privare l'imprenditore e la sua famiglia dei mezzi essenziali di sussistenza.
Sia chiaro l'art. 94-bis non annulla l'interdittiva, ma ne sospende l'efficacia per un periodo limitato e monitorato, indicato in almeno sei mesio. Questo permette all'impresa di riorganizzarsi o di completare attività essenziali, mantenendo la funzione preventiva del provvedimento.
La dottrina e la giurisprudenza più recenti hanno riconosciuto che l'interdittiva, pur essendo una misura di prevenzione e non una sanzione penale, incide profondamente sulla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e sul diritto al lavoro, richiedendo quindi un controllo rigoroso sulla sua necessità e adeguatezza.
Già prima della riforma, la Corte Costituzionale con la sentenza n.24 del 2019 aveva iniziato a delineare la necessità di un bilanciamento, specialmente nei casi in cui l'interdittiva era basata su indizi generici o rapporti occasionali.
Il Consiglio di Stato aveva, poi, costantemente sottolineato l'importanza dell'onere motivazionale del Prefetto in ordine all'interdittiva proiettato sulla precisa ricostruzione del pericolo concreto e attuale di infiltrazione. Sotto questo profilo la giurisprudenza amministrativa aveva già tentato di mitigare l'impatto negativo prima accennato, ad esempio, escludendo dall'applicazione dell'interdittiva rispetto a soggetti o aziende con contratti essenziali di minimo valore o strettamente necessari alla sopravvivenza (obiter dictum).. L'introduzione dell'art. 94-bis eleva questo principio a norma di legge.
Un'altra colonna della nuova filosofia antimafia è il "contraddittorio preventivo", introdotto dal D.L. 152/2021 e potenziato dalle successive modifiche. Si tratta di consentire all'impresa che presenta elementi di rischio (soprattutto in caso di indizi generici o rapporti meramente occasionali di agevolazione) di difendersi preventivamente e di evitare l'emissione tout court dell'interdittiva. Il procedimento prevede che prima dell'emissione del provvedimento preventivo, il Prefetto notifichi i motivi ostativi all'impresa, che ha facoltà di presentare osservazioni, documenti e memorie al fine di dimostrare la propria estraneità al sodalizio mafioso e/o la cessazione dei rapporti di rischio.
L'impresa può ricorrere a un percorso di risanamento e collaborazione con la Prefettura.
Invece dell'interdittiva, si può addivenire a un accordo o a un protocollo di legalità che impegna l'impresa a rimuovere gli elementi di rischio (es. sostituzione di manager, internalizzazione di servizi, formazione sulla legalità).
Secondo la dottrina di tratta di una transizione da un modello puramente repressivo/sanzionatorio a un modello gestionale e premiale della prevenzione, dove l'impresa può "guadagnarsi" la regolarità.
Sotto il profilo sostanziale la novità più importante che consente al soggetto interdetto dall'interdittiva è la cd. “collaborazione preventiva”. L'art. 48 del Decreto-legge n. 152/2021 ha, infatti, introdotto l'art. 94-bis del codice antimafia rubricato «misure amministrative di prevenzione collaborativa applicabili in caso di agevolazione occasionale».
L'esecuzione immediata dell'interdittiva, sospesa, deve porsi come rischio concreto di privare l'imprenditore e la sua famiglia dei mezzi essenziali di sussistenza.
Sia chiaro l'art. 94-bis non annulla l'interdittiva, ma ne sospende l'efficacia per un periodo limitato e monitorato, indicato in almeno sei mesio. Questo permette all'impresa di riorganizzarsi o di completare attività essenziali, mantenendo la funzione preventiva del provvedimento.
La dottrina e la giurisprudenza più recenti hanno riconosciuto che l'interdittiva, pur essendo una misura di prevenzione e non una sanzione penale, incide profondamente sulla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e sul diritto al lavoro, richiedendo quindi un controllo rigoroso sulla sua necessità e adeguatezza.
Già prima della riforma, la Corte Costituzionale con la sentenza n.24 del 2019 aveva iniziato a delineare la necessità di un bilanciamento, specialmente nei casi in cui l'interdittiva era basata su indizi generici o rapporti occasionali.
Il Consiglio di Stato aveva, poi, costantemente sottolineato l'importanza dell'onere motivazionale del Prefetto in ordine all'interdittiva proiettato sulla precisa ricostruzione del pericolo concreto e attuale di infiltrazione. Sotto questo profilo la giurisprudenza amministrativa aveva già tentato di mitigare l'impatto negativo prima accennato, ad esempio, escludendo dall'applicazione dell'interdittiva rispetto a soggetti o aziende con contratti essenziali di minimo valore o strettamente necessari alla sopravvivenza (obiter dictum).. L'introduzione dell'art. 94-bis eleva questo principio a norma di legge.
Un'altra colonna della nuova filosofia antimafia è il "contraddittorio preventivo", introdotto dal D.L. 152/2021 e potenziato dalle successive modifiche. Si tratta di consentire all'impresa che presenta elementi di rischio (soprattutto in caso di indizi generici o rapporti meramente occasionali di agevolazione) di difendersi preventivamente e di evitare l'emissione tout court dell'interdittiva. Il procedimento prevede che prima dell'emissione del provvedimento preventivo, il Prefetto notifichi i motivi ostativi all'impresa, che ha facoltà di presentare osservazioni, documenti e memorie al fine di dimostrare la propria estraneità al sodalizio mafioso e/o la cessazione dei rapporti di rischio.
L'impresa può ricorrere a un percorso di risanamento e collaborazione con la Prefettura.
Invece dell'interdittiva, si può addivenire a un accordo o a un protocollo di legalità che impegna l'impresa a rimuovere gli elementi di rischio (es. sostituzione di manager, internalizzazione di servizi, formazione sulla legalità).
Secondo la dottrina di tratta di una transizione da un modello puramente repressivo/sanzionatorio a un modello gestionale e premiale della prevenzione, dove l'impresa può "guadagnarsi" la regolarità.
Sotto il profilo sostanziale la novità più importante che consente al soggetto interdetto dall'interdittiva è la cd. “collaborazione preventiva”. L'art. 48 del Decreto-legge n. 152/2021 ha, infatti, introdotto l'art. 94-bis del codice antimafia rubricato «misure amministrative di prevenzione collaborativa applicabili in caso di agevolazione occasionale».
La nuova disposizione stabilisce al primo comma che «il prefetto, quando accerta che i tentativi di infiltrazione mafiosa sono riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale, prescrive all'impresa, società o associazione interessata, con provvedimento motivato, l'osservanza, per un periodo non inferiore a sei mesi e non superiore a dodici mesi, di una o più delle seguenti misure:
1) adozione e attuazione di adeguate misure di compliance, ai sensi della disciplina di cui al d.lgs. 231/2001, atte a rimuovere e prevenire le cause di agevolazione occasionale;
2) comunicazione al gruppo interforze istituito presso la prefettura competente di tutti gli atti di disposizione, acquisto o pagamento effettuati e ricevuti, gli incarichi professionali conferiti, ovvero di amministrazione o di gestione fiduciaria ricevuti, di valore non inferiore a €. 5.000,00 (o valore superiore stabilito dal Prefetto), in relazione al reddito della persona o patrimonio e volume di affare dell'impresa; per tali atti di pagamento potrà essere imposto l'utilizzo di un conto corrente all'uopo dedicato;
3) per le società di capitali o di persone, comunicare al gruppo interforze i finanziamenti, in qualsiasi forma, eventualmente erogati da parte dei soci o di terzi;
4) comunicazione al gruppo interforze dei contratti di associazione in partecipazione eventualmente stipulati.»
Il prefetto, inoltre, potrà anche nominare fino a un massimo di tre esperti (tra i soggetti iscritti all'albo degli amministratori giudiziari), con il compito di svolgere funzioni di supporto per l'attuazione delle misure di prevenzione collaborativa. Il compenso spettante ai professionisti incaricati è posto a carico dell'azienda ed è quantificato con il decreto di nomina prefettizia.
In proposito, giova infatti incidentalmente osservare che le misure ex art. 94-bis vengono annotate in un'apposita sezione della banca dati e successivamente comunicate dal Prefetto alla cancelleria del competente tribunale delle misure di prevenzione. Ciò rileva al fine di evitare che si generi un profondo stigma sociale rispetto all'attività economica coinvolta nell'applicazione di queste misure, di talché si possa favorire il suo completo ritorno alla legalità.
La “collaborazione preventiva”, applicabile anche ai soggetti già colpiti da interdittiva, consente al soggetto interessato di mantenere la personalità giuridica seppure con le prescrizioni previsti dalla legge. In ogni momento il Prefetto può decidere di revocare la "collaborazione preventiva" e ripristinare la tradizionale interdittiva antimafia. Dubbi sorgono invece in ordine alla reiterazione della procedura di "collaborazione preventiva" dopo la cessazione della stessa, il ritorno "in bonis" del soggetto e il decorso di un lasso apprezzabile di tempo.
Il prefetto, inoltre, potrà anche nominare fino a un massimo di tre esperti (tra i soggetti iscritti all'albo degli amministratori giudiziari), con il compito di svolgere funzioni di supporto per l'attuazione delle misure di prevenzione collaborativa. Il compenso spettante ai professionisti incaricati è posto a carico dell'azienda ed è quantificato con il decreto di nomina prefettizia.
In proposito, giova infatti incidentalmente osservare che le misure ex art. 94-bis vengono annotate in un'apposita sezione della banca dati e successivamente comunicate dal Prefetto alla cancelleria del competente tribunale delle misure di prevenzione. Ciò rileva al fine di evitare che si generi un profondo stigma sociale rispetto all'attività economica coinvolta nell'applicazione di queste misure, di talché si possa favorire il suo completo ritorno alla legalità.
La “collaborazione preventiva”, applicabile anche ai soggetti già colpiti da interdittiva, consente al soggetto interessato di mantenere la personalità giuridica seppure con le prescrizioni previsti dalla legge. In ogni momento il Prefetto può decidere di revocare la "collaborazione preventiva" e ripristinare la tradizionale interdittiva antimafia. Dubbi sorgono invece in ordine alla reiterazione della procedura di "collaborazione preventiva" dopo la cessazione della stessa, il ritorno "in bonis" del soggetto e il decorso di un lasso apprezzabile di tempo.
* avvocato cassazionista. Riproduzione riservata
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